Representatividad en la democracia: Problemas de la .. Porras Nadales

PROBLEMAS DE LA REPRESENTATIVIDAD EN LA DEMOCRACIA

Resumen:de “Representación y Democracia avanzada”,de Antonio Porras Nadales,
Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1994.

El problema central gira en torno a lo siguiente: en las democracias actuales, la representación queda reducida a un mero mecanismo de legitimación indirecta respecto de quién gobierna, pero no respecto del qué o del cómo se gobierna, elementos estos que se supone responden a la autonomía del gobierno.
Al mismo tiempo surge la cuestión de cómo los electores controlan a los elegidos (parlamentarios), que aparecen en la democracia liberal como representantes de la Nación (no de los sectores del pueblo que los votaron) y, en todo caso, ligados a las demandas de sus respectivos Partidos, de quienes serían mandatarios. El único control del pueblo serían las siguientes elecciones.

I -ELEMENTOS DEL PROCESO DE REPRESENTACIÓN


1. Fases del proceso representativo
Definimos inicialmente a la representación como un proceso de relación intercomunicativa entre la sociedad y el Estado, centrado en la transmisión de la voz de los ciudadanos sobre la esfera pública.
Vemos 4 factores esenciales en el proceso de la representación de la democracia liberal:
1.La fase originaria del debate en la que se forma una voluntad popular destinada a ser expresada en las urnas.
2.El mandato, concebido como un instrumento jurídico que condiciona el proceso de la representación.
3.La fase del control donde se determina el proceso de retroalmimentación desde los electores hacia sus representantes, que quedan ligados por la responsabilidad.
4.Finalmente, la fase de decisiones y acciones gubernamentales desde la esfera pública.

1.El Debate

Es la fase de la comunicacióm horizontal de la misma sociedad tendiente a formar una opinión pública.
Se trata de un debate de la sociedad, aunque no siempre generalizado, con la aparición del pluralismo de grupos e ideas diferenciados por su cultura, economía, ideología, región o provincia, etc.
Teóricamente estos grupos buscan el interés común de la sociedad, o bien común; pero en la práctica cada sector (grupo, partido) busca su propio interés, lo que dificulta la emergencia de propuestas consensuadas que respondan a los intereses de toda la sociedad.
Actualmente, este debate sufre dos tensiones: las emergentes del proceso de globalización (problemas universales y mundiales) y la que es resultado de la fragmentación interna de cada país. Ambas tensiones son mediatizadas por los Medios de Comunicación que se transforman en los grandes creadores de la opinión pública (sobre este tema volveremos después).

2. El Mandato

Por medio del mandato, el representante electo representa al conjunto de la nación, y no a sus singulares electores (esto es muy importante, a pesar de la idea muy extendida de que representan al sector que los votó), teniendo pues una autonomía necesaria para proceder libremente a la formación de la voluntad del Estado.
Se supone que los representantes electos son mucho más capaces que los representados-electores para conocer el interés general y para interpretar la voluntad de la mayoría ciudadana.
Teóricamente deben representar el interés general o común, mediante el debate interno dentro del Parlamento entre los varios sectores (mayoría y minorías), sobre la base de un profundo conocimiento de la realidad.

3. Control y responsabilidad
La representación supone siempre la existencia de algún tipo de control de los ciudadanos sobre sus representantes, los cuales asumen su responsabilidad frente a la sociedad.
Aunque los electores no pueden revocar el mandato de los elegidos durante el tiempo establecido para el mismo. ni tampoco pueden darles órdenes o instrucciones explícitas para ser cumplidas, nadie duda que los elegidos tienen algún tipo de control y de responsabilidad ante los electores.Ese control será más o menos intenso según la información de retorno o retroalimentación que vuelve al público, especialmente por los MCS. Cuanto menor sea la información que el pueblo tenga de los actos del parlamento y del gobierno, menos poder de control tiene.

Es fundamental, pues, la mayor transparencia (glasnot…) en la esfera pública, y la consiguiente eliminación de los famosos “secretos” que obstaculizan todo tipo de control ciudadano.Es evidente que reducir el control ciudadano sólo al veredicto de las próximas elecciones, supone un control muy tenue y casi una contradicción con el concepto mismo de democracia; más teniendo en cuenta que en la práctica los electos responden a los programas e indicaciones de sus respectivos partidos, al margen de la opinión pública.
La ‘disciplina partidaria’ a la que están sometidos los electos contribuye a eliminar el control ciudadano y el mismo control que los parlamentarios tienen que hacer sobre el Ejecutivo, especialmente si el mismo partido tiene el gobierno y la mayoría parlamentaria.
En definitiva, ‘la configuración clásica del régimen representativo parece traer consigo una considerable atenuación de los nedios de control y responsabilidad de la esfera política frente a la esfera social, confirmando así la relativa autonomía funcional de ambas esferas, resultado de su alto grado de autorreferencialidad’.


4. La acción del gobierno
La última etapa de la representación debe abarcar también a los actos del gobierno, aspecto éste harto olvidado por el liberalismo más preocupado por atenuar los roles del Estado.
Pero si pensamos en cuántos actos del gobierno inciden en la vida ciudadana (en economía, en educación, etc.), entonces no puede dejarse de lado el control ciudadano sobre el mismo gobierno.
La mayor representación de los ciudadanos en la esfera del gobierno supone, como ya lo dijimos, un flujo intenso de comunicación y transparencia, algo muy difícil de lograrse.

En la práctica, sólo algunos problemas o conflictos llegan a la opinión pública (sobre asuntos muy puntuales) que generalmente sólo puede reaccionar “a posteriori” de las decisiones tomadas, que pueden ser resistidas por determinados grupos.
Estos cuatro elementos de la representación (debate, mandato, control y gobernabilidad) suponen algunos factores generales que condicionan la representación:
·El ámbito espacial de las decisiones, que pueden ser generales o parciales (de ciertos sectores o regiones afectados).
·El grado de inter-comunicación entre sociedad y Estado, y de información disponible. Esta comunicación tiene varios circuitos: desde la sociedad hacia la esfera pública, por medio del voto; la información de la que dispone el Estado para tomar decisiones y gobernar; la información que llega a la sociedad desde la esfera del gobierno y desde los MCS.
Cuando la intercomunicación es escasa, entonces surgen franjas opacas en el gobierno que se maneja por la via vertical y autoritaria. Por el contrario, el aumento de la comunicación y de la transparencia, se traduce en una transparencia global de todo el sistema y en una representatividad mayor tendiente a decisiones de cooperación y consenso.

II – REPRESENTACION

1. Rol representativo de los Partidos

En las democracias liberales y neoliberales, la representatividad es de por sí muy baja, pues configura a la sociedad como una entidad autónoma regida por las leyes del mercado, y al Estado como un ámbito lo menos intervencionista posible en la vida social.
El sufragio universal tiende, por un lado, a ampliar el grado de representación; pero, al mismo tiempo, se reduce su representatividad de la opinión general de los ciudadanos, tironeados por las propuestas de los diversos actores (partidos, grupos de interés) que lanzan sus ofertas para captar votos.Los Partidos Políticos (PP) ocupan el rol principal en este proceso de representación.

En los “Estados de Partidos” no se trata de elegir a representantes de la opinión y del interés general, sino más bien aprobar a los líderes y programas partidarios, programas que no son elaborados por los ciudadanos sino por los PP., verdaderos intermediarios entre la sociedad y el Estado.
De esta forma, los PP:previamente conforman y determinan las estructuras representativas; plantean las opiniones políticas entre las cuales hay que elegir; se transforman en verdaderas élites de opinión y de poder.
La realidad dirá si los PP son representativos del pueblo, o funcionan como un diafragama que, por un lado, se relaciona con la sociedad, y por otro, con el poder público.

Se trata de una dualidad de relaciones que pone en jaque la independencia del poder legislativo y del poder ejecutivo, a menudo dependientes del PP dominante, dándose así origen a la llamada partidocracia.
La cuestión es si son los PP los que van a asumir la tarea de programación y proyección de las políticas del Estado (sobre todo en las cuestiones sociales, educación, pobreza, etc.) una vez que llegan a poder, pero atendiendo a los intereses generales de la sociedad y no sólo de sus sectores y electores, con propuestas de interés para todos y no para algunos, aunque sean la mayoría.
Esto supone, una cierta ideología en los PP que garantice el interés general sobre el particular con programas de bien común.

Pero la actual tendencia hacia partidos catch all, con escasa o nula ideología y falta de programas (más bien discursos vagos y genéricos) , con la única preocupación de captar votos en una fuerte competitividad para acceder al poder, no parece camino adecuado para que representen los intereses de la sociedad.
Lo que hoy domina, mucho más que la representatividad de los PP, es la predominancia del elemento simbólico-personal-carismático del líder, es decir, la opción por quién gobierna; quedando en consecuencia muy atenuados los elementos propios de la representación sobre la acción del gobierno, o sea, el qué y el cómo del gobierno.
En las elecciones, la ciudadanía más que votar programas que puedan después ser controlados, lo que hace es depositar su confianza en alguna figura líder “para que se encargue de gobernar”.

2. Problemas de representación

2.1El debate
En la primera fase del debate previo a las elecciones, existen ‘transformaciones ooperadas en la estructura de los MCS, con el surgimiento de grandes oligopolios de los mass media, que alteran el horizonte interactivo propio de la democracia liberal, a la vez que disponen de una gran capacidad de conformación o manipulación de la opinión pública’.El único debate que puede ser posible es el que se da dentro de los PP, tendiente a concretar un programa y las estrategias de acción. De esta forma, los únicos ciudadanos activos serían los militantes o los que ocupan puestos especiales.

Frente a estos ciudadanos activos, el resto de la población ocupa la posición de ciudadano pasivo, o sea, simple elector no-militante, que se limitará a la mera adhesión a las ofertas programáticas o a los líderes que se presentan o a los slóganes del momento.
Por lo tanto, las decisiones de gobierno caen sobre algunos pocos; pero las consecuencias de las decisiones caen sobre todos.
De su buena o mala acogida dependerá el resultado de las próximas elecciones.
En síntesis: el debate formador de la opinión pública adopta una dimensión pasiva y plebiscitaria: el expectador de los mass media y el elector votante de una lista de un determinado partido, no asume una posición activa creadora de la opinión pública, sino una mera adhesión a alguno de los mensajes emitidos por quienes influyen en la opinión pública.

2.2.El mandato

El actual sistema de partidos tipo “diafragma” fragmenta el proceso de representación en dos etapas:
a) la que vincula al elector con el partido cuya lista elige en el cuarto obscuro, sin capacidad de dar instrucciones ni posibilidad de revocar el mandato hasta las próximas elecciones; y
b) la que vincula al parlamentario electo con su propio grupo parlamentario mediante la disciplina interna partidaria, con lo cual el “mandato” de la ciudadanía se hace a favor del partido, quien cuenta con elementos suficientes como para controlar al parlamentario de a pie e incluso hacerle abandonar su banca si se pone en actitud disidente o rebelde, negándole en el futuro todo tipo de apoyo. Si se produce tal expulsión o abandono,se supone que su banca pertenece al partido.

Este proceso se acentúa en el sistema de listas cerradas.
Por lo tanto, el mandato recae en líneas generales sobre el partido ganador, y se manifiesta especialmente en la confianza hacia el líder elegido para el gobierno, con prescindencia, en general, de su plan de gobierno. O sea, mandato entendido como confianza en la persona y en su poder carismático.

2.3 Control y responsabilidad

Este complejo sistema tiende naturalmente a dificultar las posibilidades de un control efectivo sobre los representantes, mermando así la responsabilidad política, que en todo caso, se relacionan con el partido (tanto el control como la responsabilidad).
El actual incremento de las decisiones de gobierno, en una sociedad cada vez más compleja, aleja cada vez más la posibilidad de un efectivo control de la ciudadanía sobre el gobierno. Al mismo tiempo, la burocracia estatal se autonomiza cada vez más en la toma de decisiones, siempre más concretas y a menudo muy coyunturales. Se supone, pues, que el gobierno goza de gran autonomía para tomar decisiones y plantear las políticas generales , dejando a la burocracia en relativa autonomía para el quehacer ordinario.

Es decir, mientras la representación recae en quién gobierna, se deja en libertad al aparato burocrático sobre el qué (normas y disposiciones) y el cómo; qué y cómo que pueden alcanzar altos grados de ilegitimidad debido a la ineficacia, mal funcionamiento y corrupción de la administración pública.
Los PP, por su parte, cuando acceden al gobierno, intentan controlar el ejecutivo y al legislativo, pero no quieren responsabilizarse de los consecuencias negativas de las decisiones administrativas, lo cual genera una verdadera contradicción con la responsabilidad asumida de ser los intermediarios del gobierno frente a la ciudadanía. Si hiciéramos caso a la representación que asumen los partidos, ante una grave falla administrativa, por ejemplo, no sólo deben renunciar los administrativos responsables sino también los directivos del partido; algo que ciertamente nunca sucede.

Es decir, los PP no favorecen el control directo de los ciudadanos sobre el gobierno, pero tampoco se hacen cargo de ese control; buscan la mayor relación con el poder y con la estructura burocrática, pero son reticentes a la responsabilidad, lo que lleva a una partidocracia con su secuela de corrupción política y desprestigio del sistema democrático.

En definitiva, ‘la configuración del mecanismo de representación en el Estado democrático de partidos, no supone un incremento significativo en las posibilidades de control de los representantes por parte de los representados (control de abajo hacia arriba); y en consecuencia, el principio de la responsabilidad política quedaría perfilado como un mecanismo que opera automáticamente desde la clase política (de arriba hacia abajo) según la lógica de la representación simbólica’.Según esta lógica simbólica, el verdadero y único titular de la responsabilidad política es el líder (presidente o jefe de gobierno), cuyo desprestigio obligaría al partido a deshacerse de él.
O sea, no se lo cuestiona por tal o cual acto de corrupción, sino por el desprestigio que hace recaer sobre el partido. Lo mismo dígase de otros dirigentes en otros puestos de gobierno o administrativos (ministros, etc.) que no son tratados según la responsabilidad política de sus actos, sino según los intereses partidarios.


2.4.La gobernabilidad
Respecto a esta última etapa de la representación, ‘pueden formularse serias dudas acerca de la vigencia efectiva del nexo instrumental de la representación sobre la gobernabilidad efectiva de las democracias avanzadas’.
En conclusión, a pesar de la “teoría” que establece programas de gobierno nacidos de la voluntad popular, que se formalizan en el Parlamento para ser ejecutados por el ejecutivo, en la “práctica” sólo quedan grandes lineamientos genéricos y todo se deja en manos del aparato burocrático.
Cómo pedir a los partidos del catch all, con ideologías tan difuminadas y con programas tan difusos, y cuya preocupación fundamental es la conquista del poder, que ejecuten planes de gobierno controlables, parece un verdadero imposible en las actuales democracias.
No sin olvidar que en la sociedad actual tan compleja, el gobierno debe tomar decisiones puntuales ante conflictos determinados, presionado por otros actores de poder, tanto internos como externos, lo que lo lleva a menudo a la situación de ‘toma de no-decisiones”.En definitiva, todo contribuye a una insuficiencia de representación política en las democracias del mundo moderno.

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