Partidos Políticos.Funciones y rol. Retos actuales. Bartolini

FUNCIONES Y ROL DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS

Resumen y adaptación del Cap. 6 de “Manual de Ciencia Política”de Bartolini Stefano y otros, Alianza Editorial

Introducción

En este estudio nos limitamos a los Partidos Políticos (PP) que participan en elecciones competitivas con el fin de hacer acceder a sus candidatos a los cargos públicos representativos. Excluimos, pues, a los partidos únicos, cualquiera sea su ideología.

La naturaleza y el papel de los PP es algo difícil de definir, sobre todo teniendo en cuenta el hecho de que los partidos son muy distintos, según los casos, en base a sus relaciones con el ambiente externo y contexto social histórico de cada país.

1.En primer lugar, la naturaleza del Partido Político difiere según sean sus relaciones con los demás partidos; o bien, según el modelo de interacciones competitivas que se establecen entre uno y otro partido, en base a factores como su número, fuerza electoral, afinidad ideológica, posibles alianzas, etc.

2.Un PP difiere según sus relaciones con las distintas instituciones del sistema político en su conjunto (leyes electorales, parlamento, gobiernos, etc.) y según el tipo y funciones que desempeña dentro de éste y según su profundidad.

3.Los PP difieren según sus interacciones con el ambiente social: las bases de su apoyo electoral, las relaciones con los grupos de presión y los movimientos sociales, etc.

4.También depende del nivel en que se estudia al Partido. Los PP pueden concebirse como actores unitarios e individuales, o bien pueden analizarse como interacciones subunitarias entre los grupos y órganos en una organización (una alianza, por ejemplo)

5.Por último, los PP difieren también según el período histórico.

Existe, por lo tanto, una dimensión de desarrollo histórico de su vida y naturaleza, que hay que tener en cuenta en todos los niveles de análisis posibles.

1. Funciones y rol de los Partidos

Los PP difieren entre sí de país a país, no sólo por sus características ideológico-organizativas, sino también por el papel que desempeñan en relación con las demás instituciones y subsistemas.

Es decir, pueden ser más o menos importantes con relación a los demás actores políticos y grupos de interés, movimientos de opinión, burocracia pública, etc.

Es un lugar común indicar que los PP desarrollan una gran cantidad de actividades; es decir, son multi-funcionales. Esta larga lista es natural, dado que el PP amplía actualmente el radio de su actividad de las raíces sociales de la política a los mecanismos de formación y gestión de las políticas, haciendo sentir su presencia en todos los procesos del sistema.

Por otra parte, es evidente que los PP no siempre han desarrollado sus actuales actividades, algunas de ellas arrebatadas a otras instituciones, corporaciones, elites tradicionales, burocracias civiles y militares, etc.

Pero no todos los PP tuvieron el mismo éxito. Algunos, en forma precoz y sin grandes resistencias, han aumentado sus logros y su penetración en el proceso político y han integrado con éxito, tanto a las elites tradicionales como a aquellas de los nuevos grupos que buscaban el acceso político en términos funcionales y territoriales.

En otros casos, elites e instituciones tradicionales han permanecido ajenas a los nuevos PP, movilizándose contra sus recursos y oponiendo obstáculos a su desarrollo.La capacidad de los PP para responder a las demandas de los nuevos grupos sociales en búsqueda de una representación política ha sido menor en este caso.

Por lo general los PP recelan de las organizaciones sociales, y éstas desconfían de la capacidad de los PP para dar las respuestas que la sociedad exige.El proceso que lleva a los PP, primero al logro del derecho a la existencia, y sucesivamente, a la representación parlamentaria hasta llegar a los órganos ejecutivos y la burocracia institucional, varía en tiempos y modalidades.

La importancia adquirida por los PP es medida hoy en términos de:funciones más o menos amplias y más o menos profundamente desarrolladas.

1.1 Estructuración del voto

Es el rol tradicional de mayor importancia, y aquel en el que los PP son actores monopolizadores (no se puede votar sino por mediación de los PP. En Argentina, esto es constitucional desde la reforma de 1994).

Las elecciones y campañas están controladas por los PP en forma casi absoluta, habiendo desaparecido casi completamente los candidatos independientes.

En sentido estricto, los PP son por definición los actores de la estructuración del voto, en cuanto que participan en las elecciones.

En sentido amplio, lo que cuenta no es sólo que los votos vayan a los PP y a sus candidatos, sino que el PP sea el elemento principal y autónomo de orientación de las opiniones en relación con otros agentes potenciales.

Su papel en la conformación de la opinión pública sigue siendo preponderante, siempre y cuando cuenten con acceso a los medios de comunicación.

En los países occidentales la mayoría del electorado manifiesta su preferencia política en relación con algún partido con el que se identifica; gran parte vota a su partido, independientemente de cualquier otra circunstancia.

Esta tendencia “estable” (hoy en disminución) tiende incluso a transmitirse de padres a hijos.

Pero hay países (EEUU, por ejemplo) donde esta identificación con un PP es mucho menor, existiendo por tanto una gran inestabilidad electoral, exponiendo a los PP a grandes caídas o a inesperadas victorias, con una gran competitividad electoral presidencial.

En estos casos, los PP tienen que estar muy atentos a las preferencias y necesidades del momento para atenderlas, dada la sensibilidad existente (situación internacional, tal problema social, etc.)

En algunos países juega un rol fundamental la personalidad de los candidatos (tendencia que hoy se generaliza).En todos estos casos de inestabilidad electoral, el papel de los Medios de Comunicación Social es fundamental.

En definitiva, el electorado puede ser de identificación (así sucedecon el piso electoral del Justicialismo) o de opinión; entonces el pueblo vota según contingencias del momento y presiona sobre la autonomía programática de los PP. Esta parece ser la tendencia que prevalece en Occidente, incluido nuestro país.

1.2 Integración-Movilización-Participación

Son tres aspectos en un mismo proceso. Esta función ya no tiene una descripción tan precisa.

En efecto, es muy difícil valorar en una sociedad determinada, el grado de integración de los ciudadanos al sistema político, y más difícil establecer el papel de los PP en esa integración. La realidad parece indicar que los ciudadanos se integran socialmente desde otras instancias, ya que el descrédito de los PP provoca, en todo caso, apatía y apartamiento.

En cuanto a la movilización y participación, el tema es más concreto y observable, pues se puede establecer la importancia de un PP en la promoción de la actividad y participación de la ciudadanía. Aunque hay que distinguir la capacidad de movilización desde los “militantes” (postura tradicional de los PP) o de ofrecer un acceso y una canalización a la participación de los políticamente activos.

Actualmente, ya desde los 60 en Europa, los PP se han visto incapaces de movilizar a la ciudadanía (que se muestra cada vez más indiferente), tomando cuerpo en cambio los movimientos sociales y grupos espontáneos de participación (jóvenes, comunidades, cortes de ruta, etc.).

Esta relación entre los PP tradicionales y los Movimientos sociales de una “nueva política” está todavía abierta en su debate.

Por un lado, no hay que exagerar la novedad de estos movimientos que en realidad siempre existieron en otros momentos históricos.Tampoco exagerar la incapacidad de los PP para abrirse a nuevas situaciones, grupos y contingencias.Pero sí es cierto que la relación entre PP y nuevos Movimientos sociales, es bastante difícil; ciertamente más difícil que la relación entre PP y grupos de interés o de presión (empresarios, sindicatos), ya consolidados en la sociedad.

Respecto a la participación, el diagnóstico es más grave, ya que precisamente los PP son cuestionados por la concentración de poder en las cúpulas partidarias y por la escasa y casi nula participación efectiva que conceden, no solo a la ciudadanía en general, sino a sus propios militantes y afiliados.

Cada vez más la política es asunto de los dirigentes y de los medios de comunicación por los que intentan influir en la opinión pública.Solo en los períodos preeleccionarios se quiebra esta situación, pero con un estilo participativo exclusivamente orientado a conseguir adhesiones, excluyéndose la participación en la toma de decisiones sobre cuestiones importantes.

1.3. Reclutamiento de personal político

Es otra función tradicional de los PP. En cuanto al personal político representativo (Parlamento, etc.) su control es total, por la relación con las elecciones.

Diferente es la relación con el personal gubernamental, ya que los Ministros no siempre pertenecen a los PP, sino que se los recluta de elites tecnocráticas, económicas, pedagógicas, etc.

Más compleja aún es la incidencia de los PP en el reclutamiento de puestos no electivos de la burocracia estatal (funcionarios), jueces especialmente de alto rango, y directivos de empresas y monopolios estatales.

Esta incidencia varía muchísimo de un país a otro, y de un momento histórico a otro. Pero en todos los casos es evidente el esfuerzo de los PP por controlar todo el aparato estatal y la burocracia administrativa, por más Weberiana que sea (o sea, con ascensos por capacitación y según normas iguales para todos).

La realidad muestra, por el contrario, que muchos de los funcionarios y empleados llegan a sus cargos por el camino del clientelismo, del nepotismo (familiares cercanos) y del amiguismo, o como “premio” a la lealtad partidaria y al esfuerzo realizado durante las campañas eleccionarias (premio a los “punteros”).

La función política ha dejado de ser, para una gran mayoría, un servicio a la comunidad para transformarse simplemente en un medio para adquirir status, prestigio y dinero.Por su parte el Estado moderno intenta siempre mantener autonomía con respecto a los PP, aún hacia el Partido que lo apoya; y la burocracia administrativa hace otro tanto, sea con respecto al gobierno como a los PP y centros de presión.

Existe, pues, una compleja relación entre los partidos, el gobierno y el aparato burocrático. La dificultad crece cuando el jefe del partido no es al mismo tiempo jefe de gobierno, lo que permite mayor autonomía y provoca mayores roces y conflictos de intereses.

1.4. Intereses y demandas sociales: Planes y Programas

Otra importante función atribuida a los PP es la “respuesta” a intereses y demandas que surgen de la sociedad, en forma de políticas y programas generales. Sería tarea de los PP tomar esas demandas y transformarlas en políticas generales y proyectos.

La teoría democrática diría que los PP son los mejor capacitados para esa labor, dada su sensibilidad hacia las necesidades de los ciudadanos y la incidencia en los votos. Pero en la práctica surgen muchas dificultades, por aquella compleja relación entre PP, movimientos sociales y grupos de interés, y porque los PP suelen estar más preocupados por los intereses personales que por los del bien común.

La ciudadanía tiene la sensación de que, o no existen planes ni proyectos, o si existen no son comunicados debidamente.

Pareciera, en cambio, que se van dando respuestas coyunturales, a menudo contradictorias entre sí, sin estrategias ni planes de conjunto.

La dificultad es mayor que en la era industrial, porque los conflictos ya no están, exclusivamente al menos, relacionados con intereses de clases o grandes grupos colectivos (obreros, burgueses) sino que son mucho más complejos, específicos y hasta restringidos.

Los grupos tienen fines menos universales y más particularistas, por lo que los PP no siempre se animan a arriesgarse tomándolos como propios (problemática de la ecología, del feminismo, de extranjeros e inmigrantes, etc.).

Por su parte, los grupos de presión nacionales e internacionales han intentado bajar el tono de su relación con los PP, sea para no pegarse o subordinarse a ellos, sea para poder negociar mejor con la burocracia gubernamental sin necesidad de intermediarios.

Esta situación puede favorecer el hecho de que los PP establezcan vínculos “ad hoc” (caso por caso) o de que surjan políticos independientes, privados de raíces en la estructura de los grupos sociales.

1.5. Formación de Políticas Públicas

Es una función muy ligada a la anterior.

El problema es valorar la relación entre los programas de los PP (conocidos como “la Plataforma política”) y los que son puestos en marcha por los gobiernos.

La importancia de los PP en la formación de los programas gubernamentales es bien distinta en los sistemas presidenciales (que tienen mayor autonomía) y en los sistemas parlamentarios.

También depende de si hay coalición o alianzas de PP. Si el sistema es monopartidista (en la conformación del gobierno) o con tendencia hegemónica de un partido, es más fácil la relación entre programa de gobierno y PP, máxime si el jefe de gobierno es también jefe de su partido.

En el caso de coaliciones o alianzas, el programa de gobierno surge de complejas negociaciones entre los principales líderes, con fuertes polémicas entre los PP participantes (como sucede en el actual gobierno de la Alianza, a partir de diciembre de 2000) Por otra parte, hoy decrece la capacidad de los PP de influir en los planes y decisiones gubernamentales por la creciente dependencia internacional y económica (Globalización).

Los imperativos del sistema económico internacional (representados especialmente por el BM y el FMI) impiden muy a menudo la puesta en marcha de programas partidarios; y más a menudo, son los que determinan el curso de los programas (más en los países de economía dependiente).

También decrece la incidencia de los PP por la estrecha vinculación ya apuntada para mediar entre los intereses específicos (del agro, de las Pymes, etc.) y la burocracia administrativa (Incluso hoy se habla de un nuevo “corporativismo”, de empresarios, por ejemplo, que presiona con fuerza propia al margen de los PP).

Pareciera, pues, que ya ha pasado la “edad de oro” de los PP, cuando eran los únicos intermediarios sociales y portavoces de las grandes formaciones sociales, con principios claros y coherentes (ideología) y programas ajustados a esos principios (plataformas).Hoy existe en los PP mayor burocratización, oportunismo y falta de diferenciación (Partidos catch oll, sobre los cuales agregaremos un tema específico).

Salimos de una visión mítica de los PP, con cierta nostalgia por aquella edad de oro demasiado idealizada por otra parte (sobrevaloración de ciertos partidos como la socialdemocracia alemana, laboristas y conservadores de G. Bretaña, Democracia Cristiana de Italia, Radicalismo y Peronismo, etc.), sin tener en cuenta la gran variedad de PP en otros países y su menor incidencia y resultado, y el menor conocimiento que tenemos del actual funcionamiento de esos mismos partidos.

2. El Partido como actor no unitario

En todo este planteo partimos del supuesto teórico del PP como un gran actor unitario y con una unidad bien cohesionada. Pero esto no siempre es así.

Debemos adentrarnos en los procesos estructurales y de toma de decisiones internas, concibiendo al PP como un conjunto de grupos políticos, de estratos y de organismos que están a menudo en competencia conflictiva entre sí.

Al respecto, hay que ver no tanto el modelo organizativo “formal” de cada PP (recordar lo visto en la asignatura de Organización: estatutos, organigrama), sino más bien las líneas internas de conflicto real que determinan los procesos de decisión y que sólo en parte pueden reconducirse a los modelos organizativos establecidos.

Muchas son las preguntas que nos podemos hacer:

¿Quién y cómo se decide el liderazgo de los PP?

¿Quién y cómo se nombra a los candidatos para las elecciones?

¿Qué amplitud tiene la libertad de acción de los elegidos?

¿En qué medida son imperativas las decisiones de los congresos y convenciones? ¿Quién decide y formula los programas políticos?

¿Qué grupos en el PP deciden la formación o el fin de las coaliciones y alianzas? ¿Cuál es el papel de los afiliados en la toma de decisiones?

¿Existen fracciones e “internas”?

¿Cuál es la consistencia y proveniencia de los fondos y financiación de los PP?

¿Cuál es la autonomía de los órganos partidistas locales con respecto a los centrales? Y finalmente,

¿cómo cambian estos procesos según si el PP se desempeña como gobierno o como oposición?

Sabemos cuán difícil es dar una respuesta a estos interrogantes.

Los procesos internos son un área obscura de los PP y de la literatura sobre los mismos (nos enteramos casualmente por la prensa) y poco nos ayudan los estatutos y demás órganos formales de los PP, dada la informalidad y complejidad de sus conflictos.En general, por lo tanto, podemos distinguir

Tres dimensiones:

2.1 La que opone los modelos del PP en el gobierno al modelo de la democracia interna en el interior del P.

Esta dimensión tiene un carácter funcional e identifica aquellos procesos y conflictos que se desarrollan a partir de las exigencias, a menudo contrapuestas, del doble papel del PP: por un lado, fuerza institucional que garantiza y forma mayorías parlamentarias y coaliciones de gobierno; por otro, organización de los afiliados que, sin mayor responsabilidad política, aspiran a influir en las decisiones políticas de su P.

El conflicto se presenta cuando los parlamentarios y gobernantes exigen un alto nivel de libertad para ejercer sus cargos, ya que se deben a los electores y no sólo a los afiliados, y deben servir a los intereses de toda la nación y no solo a los de su partido. Por lo tanto, no pueden re-enviar a sus PP todas las decisiones a tomar, sobre todo en el caso de alianzas y coaliciones, o de circunstancias que exigen una rápida decisión.

Pero, desde el punto de vista opuesto, el modelo de democracia partidista implica que los líderes y los electos deben ser responsables ante los órganos del P y ante los afiliados.

“De hecho” a ellos le deben su elección y su cargo, y tienen la responsabilidad de llevar a cabo las políticas y los programas del P; no tienen derecho a modificarlos sin consultar a los órganos pertinentes del P que también los tiene que controlar para que no primen intereses personales sobre los partidarios; por último, la democracia requiere procedimientos participativos y no periódicas atribuciones plebiscitarias de responsabilidad.

En este terreno, como lo vimos ampliamente en Análisis Político de primer año, el liberalismo subraya la independencia de los elegidos con respecto a los electores y a la democracia interna del Partido (es decir, democracia puramente delegativa en la que los electores eligen pero no controlan)

Lo cierto es que este conflicto desnuda las reales tensiones entre los diversos estratos del P, parlamentarios, líderes, militantes, etc.

Tradicionalmente los PP han controlado a los electos que debían cumplir el programa partidario.

Pero hoy la situación ha cambiado, especialmente por la atenuación de la carga ideológica y programática de los PP, lo que también ha reducido la participación de los militantes y electores.

Influye también la penetración de los MCS, la mentalidad consumista y de bienestar, la financiación pública de los PP y la merma constante de la militancia tradicional, tanto en la consecución de votos como en la información y formación de la conciencia política.

Los PP modernos de “agarra todo” (catxh all), tienen mayor necesidad de atraer votos de electores no tradicionales, sin atarse a postulados doctrinarios e ideológicos, al mismo tiempo que refuerzan la profesionalización de sus élites políticas. aún con dedicación exclusiva y sueldo,cada vez más desvinculadas de las bases.

Pero, de todos modos, es probable que la tendencia se revierta en cualquier momento y que el conflicto surja agudamente si los militantes y electores, deciden asumir una mayor participación tanto en la dinámica interna del P (con elección de líderes y de candidatos en internas abiertas, por ejemplo) como en el control de la gestión (tarea más complicada pero no imposible).

La tensión entre el Partido y sus funcionarios y parlamentarios elegidos siempre está latente.

2.2.La que opone al PP como organización central al P como organización local.

En este caso. se oponen los fines nacionales del PP a los fines regionales (o provinciales) Suele ser una instancia menos importante en los PP, aunque la más visible, pero puede agravarse en el reclamo de autonomías (caso Español) o de real federalismo.

Si el P local tiene fuerza y autonomía, puede aún postular coaliciones opuestas o distintas a las de la conducción central, pues no siempre las demandas locales son las mismas que las nacionales (algo que sucede a menudo en Argentina).

En los partidos de masas o de clases sociales, el factor local es menos importante obviamente, y suele haber mayor centralismo.

2.3.La que opone al PP cohesionado al P fraccionado.

Esta dimensión secciona a las dos anteriores o interactúa con ellas: la división en fracciones (“internas”) es la de mayor influencia sobre los procesos de toma de decisiones internas partidarias, y puede caracterizar al P en todos sus niveles.

En todos los PP hay conflictos internos, pero su profundidad varía mucho de uno a otro.

No hay que confundir conflictos, inevitables y necesarios para el crecimiento de toda organización y para los cambios de adaptación, con fracturas y fracciones, que son “la patología”de los conflictos e influyen siempre en forma negativa, tanto dentro del P como hacia afuera.

Las fracturas pueden ser ideológicas (como puede suceder entre radicales y frepasistas dentro de la Alianza) o de poder, motivadas por las ambiciones personales y lucha por pedazos de poder, cargos y funciones, para el líder y sus partidarios.

Estas motivaciones de poder suelen presentarse camufladas en otros fines más potables ante la opinión pública. Hay que distinguir entre tendencias y fracciones. Las tendencias son las actitudes políticas e ideológicas, a menudo surgidas desde el comienzo del PP, con mayor o menor adhesión y persistencia, y conciernen a un amplio abanico de políticas, pero sin transformarse necesariamente en subgrupos bien cohesionados.

Lo opuesto sucede con las fracciones, que son subgrupos a menudo perfectamente organizados y presentes en todas las actividades partidarias.

Las fracciones de tipo ideológico son más frecuentes en partidos con fines sociales bien definidos, especialmente de izquierda. Algo similar sucede en partidos de tipo religioso, muy preocupados por cuestiones de principio.

Lo difícil es evaluar la incidencia positiva o negativa de estos conflictos ideológicos, a menudo necesarios.

Pero la atención siempre está fija en las fracturas por motivos de poder, en su acepción peyorativa, con efectos negativos en la democracia de cualquier país y en los intereses de la ciudadanía.

Esta situación es más frecuente en partidos dominantes o hegemónicos (caso típico del Justicialismo), en los P que perduran en el poder por largo tiempo o que tienen gran penetración en la administración burocrática y sistema económico (caso de la DC en Italia), con el agregado de una clientela que aprovecha oportunidades y de una corrupción cada vez más generalizada.

3. Los retos actuales:¿mitos o realidad?

Los PP son una institución relativamente joven, la mayoría con menos de un siglo de existencia (surgidos a fines del siglo XIX, principio o mediados del XX); sin embargo, han tenido en este corto tiempo histórico una gran capacidad de adaptación y estabilización política.

Los PP han tenido enorme éxito en moldear y organizar la opinión pública por medio de vínculos ideológicos y organizativos que, en gran parte, han permanecido inmunes o independientes con respecto a los profundos cambios sociales y culturales de sus bases originarias.

Esta capacidad les ha permitido construir un mecanismo de estabilidad política en sociedades de gran cambio socio-cultural-económico, como fueron las europeas. Pero, al mismo tiempo, han quedado prisioneros de muchos conflictos del pasado, sin estar lo suficientemente preparados para responder a las nuevas necesidades y a los nuevos conflictos que plantea continuamente el rápido cambio de la vida moderna. Existe, pues, un problema de evolución y adaptación (problema esencial en toda organización) que los PP aún no han resuelto (típica situación del Radicalismo y del Peronismo).

Su futuro depende, entre otros factores,

·de la creciente tendencia a una representación de intereses específicos y restringidos, tendientes a la satisfacción de demandas sectoriales con rechazo de una amplia respuesta a las necesidades de toda la sociedad;

·de la creciente convicción por parte de amplios sectores del público de que las condiciones de vida de los individuos dependen de las políticas económicas específicas y de bienestar de los gobiernos y de la administración, más que de amplios y duraderos conflictos colectivos dirigidos por los partidos (se cree más en un plan económico que no en la plataforma partidaria);

·del desarrollo de nuevas formas de participación política de los grupos espontáneos u organizados en torno a problemas particulares, locales u ocasionales, que rechazan representatividad política para sus demandas y exigen formas no delegadas y directas de democracia, planteando nuevos problemas que los PP con frecuencia encuentran difíciles de incorporar a sus tradicionales perfiles político-ideológicos; y, finalmente,

·de la tendencia a la erosión de las tradicionales divisiones sociales, sobre todo de naturaleza clasista o religiosa.Si se analizan en sí mismos, estos fenómenos parecen plantear retos que quiebran la capacidad de los PP de poder continuar desempeñando su papel histórico de representación y expresión política.

Sin embargo, no se puede olvidar la evidente capacidad de los PP para gestionar y superar una gran cantidad de nuevos problemas y desarrollarlos, que incluyen depresiones y “booms” económicos, enormes cambios demográficos, crisis institucionales y revoluciones en los contenidos y en los niveles de instrucción y comunicación.

Tampoco se puede omitir la posibilidad de que las líneas de ruptura y divisiones tradicionales vuelvan a adquirir importancia en condiciones cambiantes y que, al menos, parte de los fenómenos de la “nueva política”, a la larga, se revelen más efímeros de lo que se había pensado (es decir, pueden surgir problemas ideológicos fuertes o lucha de clases, por ejemplo).Sobre todo, es necesario considerar que en estos procesos, los PP serán actores primarios y ampliamente autónomos, no agentes pasivos.

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