La problemática de la Descentralización Municipal

Tema 3 y 4 : LA PROBLEMÁTICA DE LA DESCENTRALIZACIÓN

En este punto seguimos con algunas adaptaciones a Carlos E. Medina, presidente del Instituto Chileno de Estudios Humanísticos.

Es evidente que la mayor dificultad para que el Municipio adopte una nueva forma de ser y un nuevo perfil, es la centralización típica de nuestra historia política, ya que tenemos a las Provincias centralizadas por el poder presidencial, y a los municipios dependientes de sus provincias. Por lo tanto, los municipios aún tienen un escaso margen de autonomía, creatividad y posibilidad de recursos y decisiones.

Se trata de un problema típico de América Latina, con connotaciones específicas en cada país, que exigirá un profundo debate (que ya se está produciendo) sobre si hay que descentralizar y cuánto hay que descentralizar. O sea, si los municipios son autónomos (no independientes, por cierto) y en qué dimensión o quantum.

Se trata, de más está decirlo, de un debate fundamental a la hora de reformar la Carta Orgánica de los Municipios y la Constitución de cada Provincia.

El siguiente artículo plantea con gran profundidad y conocimiento el tema, y los estudiantes deberán ver en qué medida sus conceptos corresponden a su realidad provincial y local., procurando al mismo tiempo comprender qué significa la descentralización, un término que no debe confundirse con desconcentración y otros similares.

I.Replanteo de la Política

1.La descentralización implica una reforma de la sociedad política y de la cultura política.Como señala Eduardo Palma, “la descentralización supone un cambio de importancia en el mapa de la Geografía del poder a través del territorio. Existen nuevos lugares de autoridad, nuevas instancias de decisión y ha cambiado la agenda de discusión. Los nuevos lugares para la autoridad democrática son una característica de la descentralización (verbigracia, la figura del Intendente). Las nuevas instancias de decisión señalan la conformación de nuevos espacios políticos (verbigracia, los gobiernos regionales)”.

Para que la descentralización resulte un proceso efectivo y no meramente formal se requiere, necesariamente, que se lleve a cabo, ante todo, una reforma de la política. Ello implica, mirar más allá de la política institucional.Es muy corriente que en los procesos de transición a la democracia, se tienda a poner el énfasis en los análisis de las dinámicas institucionales, la estrategia de los actores políticos y los condicionamientos económicos, sin considerar debidamente la experiencia diaria de la gente, sus miedos y sus deseos.

Más aún, pensamos que nos es posible concebir una política democrática auténtica a partir de “la unidad nacional” o alguna identidad presocial, sin tomar adecuadamente en consideración las diferencias. Se trata, en palabras de Hannah Arendt, de la condición humana de la pluralidad: “la pluralidad es específicamente la condición de toda vida política”. Uno de los rasgos específicos de la construcción de un orden democrático, es justamente la producción de una pluralidad de sujetos en todas sus dimensiones.

2.Abordar la reforma de la política implica definir la concepción predominante de lo que se entiende por política. ¿Qué significa hacer política? ¿Cuál es el campo de la política?Las preguntas nos remiten, necesariamente, a la cultura política. Este tema, por sí difícil de analizar, plantea dificultades aún mayores en los procesos de democratización. No se trata solamente de analizar la cultura política o las culturas políticas existentes, sino de recrear una cultura política democrática.

Para ello es indispensable considerar que el Régimen Autoritario no fue un mero paréntesis y, en consecuencia, no basta con repetir las formas organizativas anteriores, sino que es preciso considerar las transformaciones que ocurrieron en la sociedad bajo la dictadura, independientemente de cómo califiquemos tales transformaciones, El hecho es que hoy la sociedad es otra, y una de sus características centrales tiene que ver con la tendencia a las autonomías regionales, a la búsqueda de las soluciones concretas de los problemas que afectan la vida cotidiana de la gente.

3. La institucionalidad del Estado, en consecuencia, debe dar cuenta de estas profundadas transformaciones culturales que tenderán a manifestarse con mayor fuerza en el tiempo futuro. No cabe duda de que la vida cotidiana se ha vuelto visible, como consecuencia de la ruptura que sufrió nuestra sociedad a raíz del autoritarismo. Este régimen generó un drástico cambio de la cotidianidad de todos los grupos sociales.

Es el quiebre de los actos y las expectativas acostumbradas, lo que motiva la sensibilidad por la vida cotidiana. Lo que precisamente por ser cotidiano no llamaba la atención ahora deviene problemático. También el interés por la vida cotidiana se vincula a un descontento más general: el descontento con las formas habituales de hacer política. Existe un creciente distanciamiento entre las instituciones políticas y los ciudadanos. En tanto más actividades sociales son sometidas a una regulación política-jurídica, el hombre de la calle pierde cada vez más control sobre su contexto social. No se trata de volver a un exceso de politización como creen los viejos y los nuevos conservadores, sino que la política debe ocupar un determinado espacio que no puede significar un deterioro de la práctica política.

4.Aún cuando las antiguas lealtades partidistas sobrevivan, la gente común encuentra dificultades en objetivar los sentimientos de arraigo social y pertenencia por los partidos. En la medida en que las organizaciones políticas cada vez más especializadas están alejadas del quehacer diario de la gente, ya no crean ni aseguran las identidades colectivas y éstas tienden a recomponerse al margen o incluso muchas veces en oposición a las instituciones.

También decaen aquellos ámbitos de sociabilidad informales tales como el barrio, la escuela o la misma universidad en que se compartían emociones, pasiones, recuerdos y sueños, en fin, donde se constituían referentes colectivos.

Algunas de las preguntas que sirven son las siguientes: ¿Qué “sueños” pueden ayudar y dominar el mundo de las vidas individuales? ¿Cómo transformar los sueños en una misión que convoque a una tarea común? ¿En torno a qué ideas fuerza se crea la vida colectiva?. Estas preguntas parecieran ser los fundamentos que inspiran la exploración de la vida cotidiana como reflexión sobre la situación social existente.

Por otro lado, colocar en el centro del discurso político esta preocupación, implica dejar de asumir la política, como un acto heroico, y de sacrificio redentor o concebirla como la gesta de los grandes hombres y la lucha histórica de los movimientos de masas. Resulta también necesario desprender de nuestra experiencia cotidiana buena parte de los criterios con los cuales enfrentamos las decisiones políticas.

5. Serán las instituciones, las formas organizativas y las estructuras que vayan surgiendo del proceso de reorganización y descentralización política del país las que otorgarán el marco adecuado para resolver los problemas que afectan a la gente en su vida cotidiana, y por tanto, las que permitirán que la democracia se afiance como sistema de convivencia social, como formas de mecanismos para la resolución de los conflictos como también de los problemas. De esta forma se puede avanzar hacia formas crecientes de autogobierno.

Se ha aprendido que los cambios estructurales solamente son tales, si se encuentran acompañados de cambios en la vida cotidiana. Por eso el estudio del “cambio social” requiere investigaciones sobre aquellas modificaciones moleculares casi imperceptibles, y que, sin embargo, van cambiando justamente esas nociones de lo normal y natural a partir de los cuales juzgamos lo que son rupturas. Son estos cambios, en el diario vivir de los diferentes grupos sociales, los que deberán expresarse en nuevas formas de interrelación social entre los actores sociales con el poder descentralizado, para que efectivamente sea en la región y en la comuna donde se afiance la nueva cultura democrática.

II-Fragmentación y deseo de comunidad

1.El fin de este siglo estará marcado por una gran tensión: el doble proceso simultáneo de globalización y fragmentación. Es evidente, que por un lado asistimos a un proceso acelerado de globalización económica.

a) La presencia de los mercados culmina en un nuevo estadío en que los circuitos productivos, comerciales, financieros y tecnológicos conforman una compleja red planetaria. Pero, además, se globalizan las pautas y expectativas del consumo, los campos culturales y, por sobre todo, se configura un consenso global sobre el marco normativo de la acción política: los derechos humanos, la igualdad de género, la defensa del medio ambiente, la lucha contra la extrema pobreza y la democracia.

b) Pero, por otro lado, observamos una no menos poderosa tendencia a la fragmentación. La creciente integración transnacional del mundo, provoca simultáneamente una desintegración nacional. En efecto, la apertura al exterior puede profundizar las graves desigualdades al interior de nuestra sociedad. Ésta se segmenta drásticamente según el grado diferencial de inserción de cada sector en los procesos de globalización. De la manera como resolvamos adecuadamente este dilema dependerá en medida muy importante la consolidación de nuestro sistema democrático.

2.La democracia no supone necesariamente una homogeneidad social. Sin embargo, resulta importante no confundir las diferencias justas, que la democracia debe respetar y promover, con las desigualdades sociales que atentan contra la noción de comunidad. Esta idea es constitutiva del orden democrático, tanto para su fundamentación teórica expresada en categorías fundamentales como la soberanía popular, como para su funcionamiento práctico.

3. La noción de comunidad es transferida del ámbito económico al político. Se espera que la democracia procure aquel proceso de integración que el mercado no llevó a cabo. La categoría de comunidad:surge precisamente como una reacción frente a la destrucción de viejas estructuras de solidaridad. El proceso de modernización que rompe los antiguos lazos de pertenencia y arraigo, da lugar a la búsqueda de una instancia que integre los diversos aspectos de la vida social en una identidad colectiva. Se nutre de deseos y temores que nos remiten las necesidades de sociabilidad y seguridad, de desamparo y certeza, de sentimientos compartidos.

En fin, la búsqueda de comunidad es más la expresión de una comunión de sentimientos que de una articulación específica de intereses.

Por lo mismo, muchas veces es una demanda difícil de formular: no tiene un objetivo preciso y no existe una instancia destinataria que sea responsable de satisfacerla. Se trata de una demanda sumergida, pero que permeabiliza todas las reivindicaciones manifiestas.

Nos encontramos, en consecuencia, frente a una situación paradojal: existe, sin duda, una revalorización de la democracia que se apoya en una demanda de comunidad; pero, al mismo tiempo, la comunidad se siente poco representada por las instituciones democráticas. Esta situación nos plantea la pregunta acerca de la relación entre la motivación subjetiva de la gente para preferir la democracia y la organización institucional de ésta.

¿Puede el régimen democrático con sus instituciones y procedimientos necesariamente formales dar cuenta del deseo de comunidad como base subjetiva de su legitimidad? Pensamos que es precisamente para responder a este desafío que debemos avanzar hacia nuevas formas institucionales de descentralización de los recursos y del poder desde el nivel central hacia las regiones y comunas.

4.Es precisamente en este ámbito en donde se pueden expresar con mayor fuerza demandas que apunten a fortalecer mecanismos solidarios. Si se establecen a su vez los instrumentos institucionales adecuados y las facultades requeridas para resolver los problemas concretos que afectan la vida cotidiana de las personas, la democracia será eficiente para abordar la resolución de los problemas y efectiva para solucionar conflictos, contribuyendo de esta forma al aumento de su legitimidad.

Si no se realizan transformaciones institucionales significativas que apunten hacia la descentralización política, la democracia tradicional se puede ver sometida a una situación en que la demanda de comunidad pueda representar una “sobrecarga” para los mecanismos institucionales clásicos y por tanto éstos no sean capaces de responder adecuadamente, y se agraven la tensiones y conflictos derivados de la desintegración y de la falta de identidades colectivas que se generan como consecuencia del proceso de globalización e integración a la economía mundial a la que hemos hecho referencia.

5.La regionalización, desde el punto de vista institucional, genera complejos procesos y múltiples dinámicas que no pueden ser abordadas con los estilos clásicos de gobierno, entendiendo por ello, formas organizativas, métodos y técnicas de análisis; formulación, priorización de políticas, programas, métodos e instrumentos de ejecución, seguimiento y control del quehacer institucional de las diversas instituciones vinculadas al desarrollo regional.

Se requiere por tanto, que se generen condiciones de gobernabilidad de los gobiernos regionales, es decir, capacidades de acción; existencia de medios de ejecución, lo que implica recursos humanos, materiales y financieros en relación directa con los requerimientos de los programas y proyectos; capacidad de evaluación dinámica de los impactos del quehacer público a nivel regional y comunal; capacidad de identificar, analizar y evaluar cómo los diferentes grupos de población perciben la evolución del quehacer institucional y de los resultados de los programas y proyectos de gobierno regional; capacidad de identificar a tiempo, analizar y preparar respuestas a las diferentes demandas sociales y a los conflictos que se generan tanto al interior de la región como entre los diversos actores sociales y la institucionalidad regional.

6.La sociedad civil es también una pieza fundamental en la gobernabilidad de la democracia, ya que ésta debe tener capacidad de identificación de las demandas y de sus causas explicativas, criterios para priorizar estas demandas, capacidades de articulación intersectorial de las mismas, capacidad de formular soluciones, capacidad de articular apoyos y establecer la naturaleza de estos apoyos, generar los mecanismos y procedimientos de transmisión tanto al Gobierno comunal y regional, como al Gobierno Central.

No es exagerado, por lo tanto, sostener que la construcción de una democracia moderna pasa de manera muy importante, por la incorporación y participación, tanto de las personas como de las organizaciones en los procesos políticos y económicos. Desde esta perspectiva, el desarrollo regional, en un enfoque humanista, pretende revalorizar lo humano que está envuelto en las acciones emprendidas por la región.

III. Los problemas políticos de la descentralización

Ahora abordamos los problemas políticos de la descentralización. Retomo, complemento y sintetizo, mi primer aporte al tema “La descentralización desde una perspectiva política” , presentado a un Seminario en Brasilia en 1993.

a) La distribución espacial de poder

1.El tema de la descentralización tiene, en primer lugar, una dimensión política de la que derivan muchas otras cuestiones de variada índole y que es preciso poner de manifiesto antes de abordar cualquier análisis más específico: el de la subdivisión del espacio político como requisito para gobernar. Ha señalado C.J. Friedrich en este sentido que el funcionamiento de una democracia moderna requiere el autogobierno local efectivo de comunidades de distinto tamaño. La complejidad que supone hoy en día la acción democrática de Gobierno exige la delimitación, dentro de cada país, de una serie de comunidades más pequeñas que se autogobiernan en diferentes grados: Municipios, Departamentos, Provincias, Regiones, etc. El problema, por lo tanto, consiste en cómo lograr formar autogobierno y ésta ha sido una clásica preocupación del constitucionalismo.

La dimensión política es de indudable trascendencia, porque como ha indicado Servan-Schreiber, la redistribución de ese poder implica un reforzamiento de los derechos a la legitimidad procedente de sufragio universal y ésta es una cuestión que concierne a todos directamente.

2.En la distribución espacial del poder tiene mucha importancia la conformación del Estado Nacional. La voluntad política que impuso la demarcación territorial de un estado emergente, autoidentificado como autónomo y, más o menos reconocido como tal por otros Estados, puede provenir de dos tipos de procesos. Por una parte, el conjunto de los habitantes fueron sometidos a un proceso de aceptación de normas comunes desde un centro dominante sin contrapeso. Por otra, el conjunto de habitantes se integra en un proceso de unificación, más o menos hegemónico, más o menos consensual, manteniendo ciertas normas de diferenciación en la nueva unidad territorial.

En 200 años, diez generaciones de dirigentes políticos, vivieron y se socializaron en distintas concepciones espaciales de la política. Hubo momentos de continuidad y ruptura del espacio político. En algunas épocas, la vida política se desarrolló en varios centros de similar importancia, hasta que se produjo -a través de la dominación, la hegemonía o el consenso- el fenómeno de dotar a uno de ellos de poderes acrecentados. Estas diferencias de origen han gravitado decisivamente como matriz que amplía o disminuye la concentración (En el caso argentino, tener en cuenta la lucha entre el unitarismo y el federalismo, y la definitiva centralización del país en Buenos Aires)

Ciertos indicadores contemporáneos de metropolización o de actividad económica, como muestras de centralización, ocultan que la unificación dominante afectó a los sistemas de valores, a la cultura, a la homogeneidad educacional, etc.

Diversas coyunturas decisivas, como guerras civiles, guerras internacionales, rebeliones populares o regionales, procesos de descolonización u ocupación de las fronteras internas, han ampliado o restringido el proceso centralizador. Otros fenómenos importantes han sido los intentos fracasados de descentralización, ya que generalmente han significado el incremento de los poderes centrales, aun cuando la intención previa y declarada fuese la contraria.

3.Por el contrario, la desconcentración no es un proceso político; por desconcentración hay que entender las medidas que tienen por objeto transferir a un funcionario local del Estado ciertas atribuciones antes asignadas a un Ministerio; su efecto es aumentar los poderes de los órganos territoriales del Estado no autónomos, pero no afecta al poder del propio Gobierno, ni implica mayor participación de los ciudadanos, ya que las autoridades que gobiernan dichos órganos territoriales no son elegidas directamente por ellos, sino nombrados por la administración central. En este caso la soberanía nacional tiene solamente manifestación en el Estado, entendido como administración central, que será depositario del poder. Puesto que las autoridades desconcentradas no detentan poder propio (eso es autonomía), sus decisiones estarán siempre sometidas a la voluntad de la administración central.

b) La redistribución de la legitimidad democrática

1.Efectivamente la descentralización implica una redistribución entre varios entes de la legitimidad democrática. Los entes descentralizados gozarán de la misma legitimidad que el propio Gobierno Nacional, y por lo tanto serán válidas para estos entes las exigencias de designación o elección popular de la autoridad. La descentralización se caracteriza esencialmente por la participación directa del cuerpo electoral, es decir, de la soberanía, en el nombramiento de las autoridades locales.

Un planteamiento realista de la descentralización apunta a la independencia real del ente descentralizado en lo toma de sus decisiones, lo cual requiere ciertamente que esas decisiones estén legitimizadas por la soberanía popular. Lo que caracteriza a un Estado Descentralizado es que las decisiones administrativas para la ejecución de las leyes que se refieren más especialmente a ciertas categorías de ciudadanos son tomadas o por los mismos interesados o al menos bajo el control de autoridades elegidas. Así, ellas adquieren el carácter de colectividades territoriales que se autoadministran dentro de un enmarcamiento legal que ellas mismas estarán encargadas de aplicar.

2.Dicha autoridad consiste fundamentalmente en la potestad de designar sus autoridades, y en el dominio de su competencia política y jurídica en los recursos materiales y financieros a su disposición. Sin embargo, en el Estado aún completamente descentralizado, el Gobierno Central mantiene una tutela sobre las subcolectividades -regiones, provincias, departamentos, comunas- que adopta las más diversas modalidades: control sobre actos, sobre la legalidad de las decisiones administrativas, etc.

Obviamente, no hay un principio de descentralización si las autoridades regionales y locales no son elegidas democráticamente. Pero aún en este caso, el principio de legitimidad de la descentralización que se da con frecuencia en el presidencialismo latinoamericano es incompleto, ya que en la práctica el poder presidencial coarta y cercena las autonomías provinciales y comunales.

3.Este requisito de elección de las autoridades por la soberanía popular será el que en definitiva diferencie los procesos de descentralización. Cuando una autoridad ha sido elegida por votación popular directa y han sido claramente definidas sus funciones, los deberes y compromisos que se le impongan, así como los de sus colaboradores, no se pueden diluir como ocurre en el régimen centralizado, en el que la responsabilidad por las demandas sociales no satisfechas puede ser trasladada a esferas jerárquicamente superiores. Las autoridades que gobiernan en entes descentralizados han sido elegidas para resolver problemas muy cercanos a los ciudadanos y para que estos problemas sean resueltos precisamente en esa instancia cercana y no por la administración central.

Hay que insistir, no obstante, en que el principio político de la descentralización no debe confundirse con el quantum de la descentralización, es decir, el contenido y la cantidad de competencias otorgadas a los órganos locales y regionales.

c) Descentralización y régimen político

Se ha dicho repetidamente que existe una estrecha relación entre régimen político y descentralización, y que la historia ha podido demostrar que un régimen democrático-liberal desarrolla la descentralización, mientras que un régimen autoritario la combate. Efectivamente, está demostrado que en los países europeos está ligada a los progresos del parlamento. Cada vez que éste ha estado cuestionado, como ocurrió en el Régimen de Vichy y el Régimen fascista en Francia, el Régimen fascista en Italia, el Nazi en Alemania o el Franquista en España, la descentralización ha sido vaciada de su auténtico contenido positivo.

Se ha dicho del mismo modo que los regímenes autoritarios son centralistas, mientras que las democracias serían descentralistas. Sin embargo, sin prejuicio de las evidentes relaciones ya comentadas entre descentralización y democracia, no puede tampoco decirse que sea una exigencia de la democracia construir el Estado de forma descentralizada.

Sería erróneo entender que un régimen centralizado es antidemocrático de por sí y, que por el contrario, un régimen descentralizado gozaría, por este solo hecho, de la legitimidad democrática, puesto que el concepto de democracia no es sólo un concepto espacial sino político y social y el ejercicio del poder democrático supone una serie de relaciones políticas y sociales que pueden darse tanto dentro de un régimen centralista como descentralista. La historia muestra cómo ciertas democracias, a la vez representativas y centralistas, han desarrollado relaciones políticas y sociales democráticas, permitiendo por parte no sólo de la sociedad política, sino también de la sociedad civil de los países, un importante control hacia sus representantes.

La democracia como forma de Gobierno es compatible tanto con un sistema centralizado como descentralizado; sin embargo, pareciera que los regímenes autoritarios son siempre centralistas, o que en todo caso establecen solamente descentralizaciones aparentes, porque lo que caracteriza precisamente a los regímenes autoritarios es la concentración de poder y hemos visto que la descentralización implica una distribución de éste.

2.La descentralización puede, no obstante, bajo ciertas condiciones, contribuir a la democratización del país porque en principio favorece otros mecanismos de participación de la sociedad civil no directamente relacionados con la representación parlamentaria y porque permite reforzar el derecho de sufragio. Este reforzamiento se refiere al hecho de que los ciudadanos no sólo van a elegir a las autoridades que gobiernen en la Administración Central, sino también las que lo hagan en espacios territoriales más reducidos. Obviamente este reforzamiento también se refiere a la periodicidad en las elecciones.

d) Descentralización y sistema de Gobierno

1.En relación también con el régimen político, es preciso hacer una diferenciación entre las descentralizaciones que caracterizan a los sistemas europeos y los de América Latina. Efectivamente, los europeos se desarrollan dentro del Sistema Parlamentario de Gobierno, y en América Latina, en regímenes presidencialistas. Ello tiene una importante consecuencia, pues el presidencialismo supone una fuerte influencia hacia la centralización más que a la descentralización.

En América Latina, los momentos o épocas democráticas se dieron a través de instituciones oligárquicas o corporativistas de manera que una minoría ejerció el poder político. Como es sabido, la incorporación social y política fue parsimoniosa, a veces casi nula (En Argentina, desde Irigoyen). En rigor, en la mayoría de los Estados, adquirió características de un proceso global durante el siglo veinte, dándose en algunos países durante el primer cuarto y, en otros, en el segundo y, para un tercer conjunto de países, está todavía en proceso.

2.Este sesgo oligárquico afectó por igual a los intentos parlamentarios y presidencialistas, imprimiendo una matriz política especial preestablecida. Por lo general, se impuso más en el presidencialismo, cuyo efecto ha sido nítidamente concentrador, ya que el hecho que la burocracia dependiera de tal magistrado dio, desde el origen, una matriz administrativa que amplió la concentración en la misma medida en que aumentaron las funciones encargadas del Estado.

El óptimo de tal modelo consiste en lograr la centralización con una eficiente desconcentración de los servicios o, en otras palabras, la mejor centralización es la que obtiene una mejor desconcentración burocrática.

Cuando se inicia el lento proceso de ampliación del régimen, la lucha entre el presidente y las oligarquías provoca una mayor intervención gubernamental desde el centro hacia la periferia espacial. A medida que la economía nacional crece y la sociedad se diversifica, se amplían las funciones estatales, generando así recursos de poder eventuales para ser utilizados por el Gobierno Presidencialista.

3.Tal Estado regulador impone normas homogéneas desde el centro. De igual modo, los planes se impulsan desde una dependencia -Oficina o Ministerio- del Presidente. En el sistema de empresas públicas, se presenta un grado importante de autonomía, pues el verdadero control real que se ejerce sobre las empresas proviene del o de los representantes del presidente en sus tareas directivas. El aparato gubernamental, en un sentido amplio, puede poseer y, generalmente posee, controles políticos, administrativos y judiciales. Sin embargo, desde la perspectiva político-espacial, tales controles, al igual que el parlamento, los órganos contenciosos administrativos y los poderes controladores, están moldeados por su ubicación en torno a las funciones gubernamentales.

4.Un verdadero contrapeso descentralizador al presidencialismo en su modalidad latinoamericana, son las instituciones representativas de origen federal o de Estados Unitarios que, constitutivamente, se organizan con múltiples centros de poder político-espacial; la bi o tri polaridad de centros de importancia impone reequilibrios formales o informales en las candidaturas presidenciales, en los gabinetes ministeriales y en la dirección de la administración. Sin duda, a partir de tal diagnóstico, la estrategia descentralizadora difiere considerablemente de la inherente al Estado Unitario Centralizador.

5.El mismo poder de contrapeso lo puede representar el régimen de Gobierno Local, según se articule o no a un centro único o a una pluralidad de ellos.

Con todo, los Municipios democráticos, en un régimen presidencial y provincial centralizador, constituyen débiles instancias de descentralización. Por definición, el quantum de sus decisiones es mínimo y, especialmente, su dependencia económica del poder central (nacional o provincial) los torna dependientes de los servicios provenientes del Gobierno Central. En los casos de bi-tripolaridad o pluralidad de centros regionales -antes enunciados- existe la probabilidad de articulación del poder comunal al Estado, Región o Provincia, lo que podría reforzar su autonomía y sus recursos.

La sociedad política, es decir el ejercicio y desarrollo de la ciudadanía, con el consiguiente impacto sobre la formación de partidos políticos, el sistema de partidos como totalidad, los sistemas electorales, la comunicación política y, más en general, la cultura política transmitida por la educación formal e informal, han sido moldeadas por las instituciones del régimen político.

En el caso polar del presidencialismo centralizador, predominaron los partidos centralizados, en vez de los partidos regionales y, cuando éstos emergieron, tuvieron una vida efímera.

6.Los sistemas electorales, pese a sus modalidades diferentes y a que, en algunos casos, aparente la representación de los espacios menos poblados, reproducen lo lógica del sistema de partidos y de la selección de líderes. Lo mismo ocurre con la comunicación política que amplía los mensajes desde el centro hacia la periferia y convierte al escenario principal en un escenario casi único. La cultura política, como proceso de socialización a través de la educación formal, tiende a conformar las actitudes y comportamientos con la lógica de las instituciones; las expresiones críticas serán siempre la obra de minorías cultivadas y con necesidades sentidas en pro de una mayor concentración.

Con una lógica como ésta, los intentos de descentralización se convierten más bien en procesos de des-localización (cambios de lugar de las capitales) que evidentemente no tienen nada que ver ni con la descentralización ni con la desconcentración, aunque a veces se utilicen estas denominaciones. La capitalidad es uno de los factores del presidencialismo latinoamericano y los excesos de centralización son combatidos con deslocalizaciones del tipo de Brasilia en Brasil, traslado del Congreso a Valparaíso en Chile y algunos estudios e intentos preliminares del mismo tipo en Venezuela o Argentina.

7.Es importante ligar el tema de la descentralización con el del sistema de Gobierno pues la preocupación fundamental de este último no es espacial, sino que va referida a la búsqueda de un régimen que posibilite la formación de mayorías políticas estables. Si se comparte el diagnóstico acerca del carácter concentrador de la sociedad política, cabe suponer que si no se adoptan instituciones políticas especialmente descentralizadas, cualquier sistema de gobierno puede mantener la matriz centralizadora del espacio político.

Eso no significa que el régimen presidencial sea incompatible con la descentralización; una conclusión así nos llevaría a una gran paradoja, pues el presidencialismo forma parte de la cultura política latinoamericana. Sin embargo, si de lo que se trata es de revertir el proceso concentrador, habrá que promover instituciones que posibiliten el inicio de ese proceso. Este cambio institucional no tiene que significar un régimen semipresidencial o parlamentario de Gobierno (la mera adopción del régimen semipresidencial en Francia no significó su descentralización política). Sin embargo, la inercia centralizadora del presidencialismo requerirá de instituciones descentralizadas que se sostengan con el apoyo de los grupos sociales de provincias y regiones como asimismo en las reivindicaciones en torno a los Municipios. En otras palabras, la descentralización debe encarnarse en las Regiones, Provincias, y comunas, asumiendo una modalidad inédita: la reivindicación de un espacio de autonomía.

e) Descentralización y formas de Estado

1.La cuestión de la descentralización está ligada a la forma del Estado. En este punto conviene hacer algunas matizaciones que diferencien al Estado Federal del Estado Unitario Descentralizado. Pese a todas las críticas y matizaciones a que está sometida la tipología, posee al menos una intención originaria, cuya traducción político-espacial puede ser verificada en la historia de las instituciones de cada país. El Estado Federal no es de por sí un Estado Descentralizado en su grado máximo, puesto que lo que está en juego en él es la unidad política del propio Estado. El tema de la unidad política hace referencia a las formas de Estado y nos permite distinguir entre el Estado Unitario y el Estado Federal; por el contrario, el tema de la descentralización afecta solamente a la estructura de la Administración Pública y al sistema de división o distribución de sus potestades entre los distintos entes territoriales que la componen.

La diferenciación de estos conceptos es en principio clara y data incluso del siglo pasado. Posada Herrera distinguía por ejemplo en 1843 entre unidad y centralización, entendiendo que la primera iba referida a la igualdad de leyes y derechos de los ciudadanos de un mismo Estado, mientras que la centralización significaba únicamente que todas las cuestiones que podían interesar a un país, serían resueltas por el Gobierno Central.

Del mismo modo, Hauriou escribirá más tarde que un Estado podía ser uno y estar fuertemente descentralizado; en cambio en un Estado Federal es preciso distinguir entre los servicios del Gobierno Federal, que normalmente están centralizados; y por otra, los servicios de cada uno de los Estados Federales que pueden ser centralizados o descentralizados dependiendo de la Constitución particular de cada Estado miembro.

2.No obstante, modernas concepciones de Estado Unitario Descentralizado llevan el límite de estos conceptos a puntos no claramente diferenciables; en concreto, así ha ocurrido por ejemplo, al aparecer los denominados Estados Regionales, en los que siendo el Estado Descentralizado, existen Parlamentos en cada región que pueden dictar leyes en determinadas materias, como es el caso español. Sin embargo, siempre existirá una característica política bastante importante: en los Estados Federados existirán varios centros de impulsión política radicados en cada uno de los Estados miembros, surgidos en un momento histórico concreto por la voluntad política de los constituyentes y caracterizados por la inexistencia de controles de tutela de la colectividad central sobre las colectividades particulares, el establecimiento entre las diversas colectividades políticas del Estado de mecanismos y relaciones de colaboración y la existencia de órganos jurisdiccionales autónomos.

3. En la realidad política, la tendencia predominante -en países democráticos avanzados y en desarrollo- es la adopción de formas mixtas, que son productos históricos de procesos sociales profundos y, por tanto, no reconvertibles fácilmente en los modelos originarios.

Lo que caracteriza a las modalidades mixtas son tres rasgos básicos:

a) En primer término, son estructuras de compromiso, siendo el caso más típico el Estado Regional. Como anota Delperee, el regionalismo puede parecer que transita entre la descentralización administrativa y el federalismo político.

b) Segundo, son estructuras inacabadas en razón de las tensiones incesantes a que están sometidas el Estado y el régimen político. De ahí, que la tendencia más general en materia de distribución espacial del poder político sea incorporar a la Constitución principios generales de organizaciones de las colectividades políticas, denominación, nombre y estatuto de sus órganos o simplemente, los principios de organización de las colectividades, dejando a la legislación posterior el establecimiento de su estatuto y modalidades de financiamiento.

c) En tercer lugar son estructuras híbridas, es decir, coexisten y se yuxtaponen técnicas de organización unitaria en países federales y viceversa.

4.Por último, el tema en América Latina es especialmente complicado por las peculiaridades del federalismo propio de Venezuela, Argentina, Brasil y México, ya que si de un régimen federal como el argentino (donde existen representantes elegidos por votación popular en las provincias y con competencias exclusivas de éstas) se ha podido decir que no existe un federalismo efectivamente descentralizado, en otros países, como Venezuela, la descentralización es aún menor desde el momento en que la designación y remoción de Gobernadores se realiza por el Presidente de la República, faltando el requisito esencial de la descentralización.

Por otra parte, cuando los países federales latinoamericanos hablan de descentralización, lo que están cuestionando es su federalismo, pero no el problema de la descentralización que afectaría a las Regiones o Municipios dentro de cada Estado Federal; las presiones llamadas descentralistas, lo que pretenden es aumentar las competencias del Estado Provincial Federado frente al Estado Nacional, y, por lo tanto, atribuirle a las provincias competencias ejercidas desde la Capital Nacional.

Es en este sentido en el que a nosotros nos interesa el tema.

IV – LA dinámica de los procesos de descentralizacion

Es evidente que no se puede pasar de un sistema centralizado a otro descentralizado, a través de una simple decisión política. Por el contrario, se requiere de un proceso más o menos largo en el que serán identificables, al menos, una intención de ruptura con la centralización y una construcción dinámica del sistema descentralizado, para lo que será preciso una significativa acción pública en este sentido, así como una modificación en la actitud de la sociedad civil.

De todas formas, no existe una lógica unívoca para la construcción de estos procesos, puesto que cuando los países pretenden descentralizarse, no solamente será diferente su punto de partida (caracterizado por un mayor o menor grado de centralización), sino también el objetivo perseguido.

Además, el objetivo descentralizador no es casi nunca el resultado de una decisión única, sino el conjunto sucesivo de decisiones de orden político y administrativo adoptadas a lo largo de un período. Los sistemas resultantes en poco se parecerán a los primitivamente diseñados puesto que se irán reformulando conforme se vaya avanzando en el proceso de descentralización. En todo caso, las distintas dinámicas dependerán de las raíces históricas de los países, que nos proporcionarán una percepción del problema, un cierto consenso de la sociedad sobre la forma de distribución espacial del poder del Estado y desde luego una voluntad política de mantenimiento o transformación de dicha distribución.

a) La ruptura con la centralización

1.Si la centralización es un proceso de arrastre, de larga duración y de carácter acumulativo, su ruptura impone un momento de inflexión.

Tal momento o coyuntura deberá ser necesariamente la toma de conciencia de la centralización como un problema que limita o entorpece el desarrollo. Para que, en verdad, sea un momento o coyuntura social deberá ser, antes que todo, un movimiento social de negación y afirmación de un nuevo proyecto institucional. La percepción racional de los afectados por la centralización debería expresarse, también, en una carga afectiva. Ambas dimensiones requieren articularse en un movimiento social que postula un nuevo arreglo político espacial.

La pregunta que surge entonces es si existe un umbral objetivo para conocer anticipadamente cuándo el nivel y el grado de los procesos de centralización resulta intolerable. A estos efectos, si por umbral se entiende un punto de quiebre en una serie de indicadores de estados de proceso, no es posible anticipar dicho umbral como un situación objetiva. La dominación espacial, como toda dominación, cuanto más completa sea y menos fisuras muestre, más posibilidades tiene para que sea internalizada por los mismos dominados.

2.Aquí cabe retrotraerse al diagnóstico sobre la conformación histórica de la centralización. A este respecto, que la unificación fuese a través de una modalidad de dominación o de hegemonía, casi siempre implicó que una Región o Provincia, en algún momento frustró sus expectativas de desarrollo económico y social. Es probable que en tales espacios, con raíces históricas diferentes, se compruebe la existencia de un potencial de frustración capaz de convertirse en la afirmación de un movimiento social. En todo caso, sería una ilusión la demanda simultánea y única para todas las regiones (Provincias, Departamentos) de un nuevo contrato político para reglamentar la distribución del poder político espacial.

Probablemente, la lógica, de un movimiento social es la ampliación de una demanda por contagio, a través de emulación y el seguimiento. Si se observa con atención la raíz acumulativa del proceso, se comprobará que su expresión más nítida es el desplazamiento de los líderes desde las regiones hacia el centro, con la consiguiente pérdida de recursos humanos para proyectar, sostener y articular las demandas.

Por otra parte, tales casos no deben esconder el movimiento contrario: la creación desde el centro de nuevos espacios políticos (colonización, ampliación de fronteras) moldeados obviamente en el patrón centralizador. Lo anterior refuerza el escepticismo respecto a la posibilidad de una reconversión súbita del proceso en razón de una nueva institucionalidad demandada por el movimiento social emergente. Desde el momento de la ruptura hasta el logro real de la descentralización, se dará un proceso discontinuo de avances y retrocesos, con efectos previstos e imprevistos.

b) La afirmación de un nuevo proyecto institucional

1.El proceso descentralizador requerirá, decíamos, de un nuevo proyecto institucional. En realidad, una nueva institucionalidad tampoco es un impulso suficiente; estamos de acuerdo con aquellos autores que señalan que una reforma de carácter político-administrativo no puede por sí sola modificar el tipo de sociedad en que se implementa, ya que la dinámica socioeconómica capitalista está afectada por condicionamientos estructurales, que no pueden ser removidos por la vía de una simple reorganización territorial de la administración del poder.

Sin embargo, una institucionalidad de este tipo es una condición necesaria para iniciar el proceso descentralizador. Si el movimiento social no es capaz de provocar este cambio de instituciones, la centralización se retroalimentará con este nuevo fracaso.

De este modo, las instituciones descentralizadas son una condición necesaria del proceso o, en otras palabras, sin instituciones (órganos dotados de competencia y provistos de recursos), el movimiento social de afirmación regional o comunal fracasa. Las competencias y los recursos pueden ser y generalmente son variables, según las capacidades y necesidades del Estado y la naturaleza de las materias de decisión.

2.Hay dos características inherentes al diseño institucional: su inserción histórica, más o menos consistente con las tradiciones institucionales del país y el ámbito de exploración y ajuste que abre el proceso de institucionalización una vez indicado. La primera característica previene contra las reformas por decreto, carentes de raíces históricas, creaciones “desde la nada” de los constitucionalistas en el curso mismo del proceso, que sean capaces de reglamentar a través de técnicas de origen diverso, las situaciones y tensiones sociales cambiantes que deben enfrentar los órganos regionales y comunales.

El proceso descentralizador no puede ser un proceso unívoco, lineal y acumulativo. No obstante, se ha tratado de construir una especie de lógica del proceso con una serie de etapas que darán lugar al nuevo marco institucional.

a) En primer lugar, existiría un etapa de preparación, de apertura del proceso y de realización de los ajustes de emergencia. En esta etapa se deberán diseñar las normas que directa o indirectamente están relacionadas con el proceso descentralizador. También se debe preparar una estrategia política y de concentración para apoyar el proceso, asimismo se tiene que diseñar una campaña de difusión respecto a las necesidades y medidas que serán adoptadas, por el Poder Ejecutivo como por el Legislativo.

b) En segundo lugar, habrá una etapa de transición, de formalización de las normas básicas del proceso, así como de ejecución de las medidas económicas institucionales y administrativas que inician la dinámica del mismo.

c) Por último, en la etapa de consolidación se terminan de ajustar las estructuras y mecanismos de gestión de los gobiernos descentralizados, conformándose un verdadero sistema.

En todo caso, cualquiera que sea la forma que tomen esas etapas, a lo que se deberá llegar es a un conjunto armónico de normas que compongan un sistema de toma de decisiones con participación de la administración central y de la administración descentralizada. Ese conjunto armónico no tiene que implicar uniformidad, puesto que la heterogeneidad de lo local impide hacer un sistema de descentralización homogéneo.

c) Dificultades de implementación del proceso

1.El éxito de un proceso descentralizador requiere la negociación con las fuerzas opositoras a la descentralización. Efectivamente, es preciso tener en cuenta que siempre existirá un conjunto de fuerzas sociales a las que será más cómodo o más rentable actuar en un sistema de Gobierno Centralizado; éste suele ser el caso de las grandes empresas, las organizaciones empresariales y los sindicatos.

Será preciso también un consenso sobre el sentido y el quantum de descentralización, incluso entre los no opositores; efectivamente, la ejecución de las medidas esenciales para impulsar el proceso requieren un consenso fundamental de todas las fuerzas sociales a nivel nacional, regional y local. Este proceso supone arduas negociaciones interpartidarias, especialmente entre los partidos con mayor representación parlamentaria; supone acuerdos con las organizaciones de la sociedad civil.

Todo ello a fin de establecer los límites y costos que impone un proceso descentralista que genere una amplia movilización.

2.Por otra parte, es importante reorganizar la estructura del Estado, pues, en la medida en que los cambios institucionales mantengan intocadas las tradicionales cuotas de poder de la administración central, de las empresas públicas, etc., el proceso abortará. Efectivamente, el diseño de un marco institucional descentralizado no significa que de forma paralela se vayan haciendo las transferencias de competencias y, en ocasiones, se establecen soluciones excesivamente transnacionales y dilatorias para el traspaso de facultades y recursos desde el centro a la periferia. La experiencia muestra que una vez que los niveles centrales han tomado el poder total, es difícil que los que lo detentan sacrifiquen su ventajas, pues siempre hay posibilidad de esgrimir justificativos para evitar despojarse de poder acumulado como el que plantea la debilidad o incompetencia de los órganos descentralizados.

De todas formas, la competencia o incompetencia de los posibles órganos y entes descentralizados no es una cuestión baladí pues es evidente que en los países no existe homogeneidad en la capacidad institucional de los diferentes niveles de gobierno. En muchos casos, para que la descentralización sea exitosa, habrá que pensar en transformar y modernizar a estas administraciones. En realidad, si la resignación de responsabilidades y recursos encuentra organizaciones subnacionales débiles, con escasa capacidad técnica y operacional, es probable que no sólo no se mejore la eficacia global del Estado, sino que bajo algunas condiciones, empeore.

3.Para la implementación del proceso de descentralización, será también importante la movilización de las fuerzas sociales que se beneficiarían de la descentralización; es decir, de la población que debe mostrar las iniciativas locales y los proyectos específicos que posibilitan aterrizar la orientación general en realidades concretas.

4.Por último, es preciso tener en cuenta la heterogeneidad de los entes que van a ser descentralizados, por lo que los esquemas de gestión habrán de adaptarse a las particulares condiciones sociales y económicas del espacio de que se trate. En principio, la descentralización responde a objetivos no uniformistas y lógicamente debe privilegiar la diversidad de situaciones concretas. Ninguna decisión administrativa puede garantizar que todas las Regiones o Municipios estén preparados al mismo tiempo para encargarse de sus nuevas atribuciones.

No obstante, como se ha advertido, los entes descentralizados están articulados con los niveles superiores y además es muy difícil implementar un proceso descentralizador si los receptores son muy heterogéneos entre sí. Escribe Borja en este sentido que “Tanto si nos planteamos la descentralización desde la perspectiva del Estado hacia los entes locales o de éstos hacia los distritos urbanos, conviene sentar un doble criterio. En primer lugar, la legislación básica no debe imponer un modelo uniformista de organización, sino unos principios generales y flexibles. En segundo lugar, esta normativa debe ser suficientemente amplia para permitir que cada uno de los entes locales o descentralizados se dote de un reglamento de organización peculiar”.

Esta situación, que es válida para la construcción de un marco jurídico que establezca una nueva distribución de competencias, también habrá de serlo para aquellas competencias que estando bajo la titularidad de los entes descentralizados, son normalmente ejercidos por el Gobierno Nacional. Sin duda, es éste uno de los males del centralismo que implica ejercer no solamente competencias propias, sino también competencias de otros entes. Para estas competencias habrá de iniciarse un proceso de devolución que, aunque no implica reforma del marco jurídico, sí supone cambios institucionales.

d) El cambio cultural hacia la descentralización. El rol de la sociedad civil.

1.La descentralización no solamente requiere romper con el centralismo y diseñar un marco descentralista; será también preciso un cambio de mentalidad que exija mayor participación en los asuntos públicos y que refleje el compromiso de la sociedad civil con una administración descentralizada.

Efectivamente, la democratización de un país se juega en buena parte en la sociedad civil. Por un lado, la sociedad civil reproduce a la política y, en efecto, es una conclusión admitida por la investigación que en América Latina la sociedad civil es moldeada por el Estado y que en la medida en que éste sea unitario y centralista, la sociedad civil lo será también por depender de la base de dicha sociedad de las cúpulas centrales. De la misma manera, cuando el Estado trata de convertirse en descentralizado y desconcentrado, la participación se limita a los modelos de descentralización y desconcentración propuestos desde él mismo. Existirá de esta manera, una especie de encasillamiento de la participación, que será la que trabe la dinámica democratizadora que en principio acompañaría a los procesos de descentralización.

2.Esta es probablemente la razón del fracaso de la participación, cuando en un país lo que se producen son procesos “desconcentradores” y no auténticamente descentralizadores. En efecto, aquellos están caracterizados por un vínculo jerárquico que liga al Gobierno Nacional con la Administración desconcentrada, de tal suerte que permite que sea ese Gobierno el que tome en última instancia la decisión. En esas condiciones, incentivar un proceso de participación implica solamente estimular modalidades de consulta pero no de concertación que sería el auténtico ejercicio de poder.

Por el contrario, la descentralización democrática requiere que se desarrollen formas de organización variadas y heterogéneas independientes del Estado y de la propia sociedad política, como señala Restrepo: primero, como garantía de una fiscalización permanente de las instituciones desde afuera y, segundo, como principal medio de vida de una ciudadanía que se autorregula y se autodetermina y que lucha permanentemente contra el encadenamiento de la sociedad civil por el Estado bajo todas sus formas.

No es ésa una tarea fácil. Ya vimos que la sociedad civil es muy centralizada y sus actores han crecido bajo la sombra protectora de la administración central. Las mentalidades forjadas a lo largo de siglos centralistas no se invierten rápidamente aunque el Legislador modifique los marcos jurídicos. Este cambio en el comportamiento de la sociedad requiere, en primer lugar, deslegitimar la cultura centralista puesto que ésta suele aparecer como lo natural y lo lógico. Debe existir una toma de conciencia de la inercia perjudicial en la que se ha caído y, como lógico derivado, es necesario fundar la acción de cambio en una voluntad política vigorosa capaz de enfrentar las resistencias que surjan.

3.Independientemente del nivel de organización y del grado de cohesión de la sociedad civil, factores ambos ligados a la base material de la economía, la sociabilidad se agrupa o reagrupa en torno a los núcleos políticos con capacidad de decisión (por acción u omisión). La demanda de acciones u omisiones gubernamentales impone modalidades centralizadas de organización de los grupos sociales para influir en el sistema de decisiones. De este modo, tenderán a conformarse confederaciones o federaciones nacionales con capacidad de representar los diferentes intereses de los grupos.

Esto tiene importancia decisiva para los grandes intereses corporativos de empresarios y sindicatos, pero es igualmente decisiva para los intereses profesionales de todas las asociaciones que se organizan para desarrollar las múltiples dimensiones de la cultura social. Se podría argüir que, en tanto sea el interés de la organización vital para sus asociados, con mayor razón éstos estarán obligados a confirmar una organización centralizada espacialmente.

4.El cambio de mentalidad requerido debe comenzar en la escuela que debiera ser un lugar de participación importante. Desde este punto de vista la reforma de los contenidos y de los métodos de enseñanza constituye un paso previo para el éxito cultural de la descentralización. La circulación de una información local estimulante y operacional constituye una condición pedagógica de la participación.

e) Convergencia de los procesos y los mecanismos institucionales

1.Paradójicamente, la descentralización implica en alguna fase de su desarrollo, la integración de subcolectividades regionales, aptas para construir un subsistema político con una base material de recursos y con un potencial desarrollo. (Incluso la expresión “integración de subcolectividades” podría interpretarse como una modalidad de centralización en un momento determinado.)

Lo anterior nos hace volver a la necesidad de concebir la estrategia de descentralización como de largo alcance y la necesidad de flexibilizar, una vez gestada la región, los mecanismos de ajustes institucional.

2.Con todo, la condición necesaria de la descentralización, ahora puede especificarse con mayor claridad: es la creación deun espacio, orden o subsistema, las expresiones pueden ser diferentes, de carácter político. La Región no será el centro de la planificación participativa si es una entelequia geográfica, sobrepuesta artificialmente, sobre una red de instituciones y mecanismos realmente vigentes (Provincias, Departamentos, Instituciones, Públicas, Servicios, Empresas).

Naturalmente, una vez emergente la Región como subcolectividad política, el proceso de convergencia y ajuste institucional entre descentralización y desconcentración, no está sujeto a ninguna ortodoxia institucional surgida del modelo puro al que puede adscribirse originariamente el sistema político nacional. Asimismo, es preciso anotarlo una vez más, la Región debe ser el núcleo en torno al cual se articula el régimen local (Municipios).

f) La especificidad de los procesos de descentralización y desconcentración

1. La dinámica de los procesos de descentralización y desconcentración es muy distinta; en la simple desconcentración las competencias que puedan llegar a tener los órganos desconcentrados dependerá solamente del Gobierno Nacional, que será el único encargado de estimular o desestimular el proceso, puesto que su puesta en funcionamiento sólo requiere de una decisión de reforma administrativa.

Por el contrario, la descentralización es algo más que un fenómeno de reforma administrativa, ya que concierne no solamente a las instituciones regionales o locales elegidas, sino a todos los ciudadanos. Esto implica una auténtica distribución del poder entre las diferentes instituciones territoriales de un país y por lo tanto un auténtico ejercicio de la participación; por ello, el proceso de descentralización habrá de ser alentado directamente por dichas instituciones y por los propios ciudadanos.

2.Esta es la razón por la que, aunque los procesos sean complementarios, no se retroalimentan necesariamente unos a otros; por el contrario, fuertes estímulos desconcentradores impulsados por el centro pueden liquidar cualquier intento de descentralización, ya que la desconcentración, por sí sola, no es sino una manifestación del Estado Centralista. Un autor colombiano comentaba en este sentido que determinadas instituciones, como las Corporaciones Autónomas Regionales en Colombia, se están convirtiendo en mecanismos de centralización a pesar de haber sido previstas para fines contrarios.

ACTIVIDAD Nro. 3

1.Relacione descentralización con democracia y con sistemas de gobierno.

2.Qué transformaciones culturales en la ciudadanía supone el proceso de descentralización.

3.Qué cambios en el modo de hacer política y en las funciones públicas supone la descentralización.

4.En qué se diferencia la desconcentración de la descentralización. Qué es el característico de cada una de ellas.

5.Qué procesos requiere el paso de la centralización a la descentralización.

6.¿Considera usted que la sociedad civil de su provincia y localidad tiene conciencia del problema de la descentralización?

7.Haga un diagnóstico sobre la centralización y descentralización en su provincia.

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